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關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險政策性保險
我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程，從1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險公司等陸續(xù)開辦了一些農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。1982年到1992年農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)呈上升趨勢，到1992年當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險費收入達(dá)到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率，1991年農(nóng)業(yè)保險的賠付率為119%。在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐步萎縮，中國人民保險公司不得不調(diào)整農(nóng)險結(jié)構(gòu)，對一些風(fēng)險大、虧損多的農(nóng)險業(yè)務(wù)進(jìn)行戰(zhàn)略性收縮，而其他保險公司則是退出農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營。1993年以后農(nóng)險規(guī)模和保費收入也逐年下降，2000年農(nóng)險保費收入下降到3.87億元，2002年繼續(xù)縮減為3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納農(nóng)險保費不到1元。我國農(nóng)業(yè)保險遠(yuǎn)未發(fā)揮其化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的作用。
我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在的問題
考察我國農(nóng)業(yè)保險20年來的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)保險主要存在以下5個方面的問題：
我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展缺乏法律保障和政策支持
農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展20年來我國沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)，在《中華人民共和國保險法》中沒有針對農(nóng)業(yè)保險的專門條款，使得農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展缺乏法律支撐；連WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持與保護(hù)的“綠箱政策”允許對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的保護(hù)條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，凸顯國家農(nóng)業(yè)保險政策的懦弱和不足，現(xiàn)有對農(nóng)業(yè)保險的扶持政策遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。
農(nóng)業(yè)保險的深度和強(qiáng)度較低
我國農(nóng)業(yè)保險在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)業(yè)務(wù)覆蓋面較寬、有一定保險深度以外，全國農(nóng)業(yè)保險承保率不及應(yīng)保面的5%。1993年是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的高峰年，當(dāng)年全國的糧食作物承保面為4.8%、經(jīng)濟(jì)作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5%、森林4.59%。除經(jīng)濟(jì)作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。1993年以后農(nóng)業(yè)保險的萎縮，農(nóng)業(yè)的投保覆蓋面進(jìn)一步下降。目前我國種養(yǎng)兩業(yè)95%以上均處在缺乏保險保障的狀態(tài)之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全處于一種不確定性的包圍之中。
農(nóng)業(yè)保險費率居高不下
我國目前農(nóng)業(yè)保險費率居高不下主要包括以下兩個方面的原因：一是逆向選擇嚴(yán)重，通常是自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的地區(qū)急于投保，而一些旱澇保收的地區(qū)則不愿參加保險，造成農(nóng)業(yè)保險的高賠付率，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險的高費率；二是農(nóng)險理賠復(fù)雜、特別是養(yǎng)殖保險核損較為困難，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，騙賠的現(xiàn)象較多，也在一定程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的高費率。
農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營長期虧損
我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，經(jīng)營農(nóng)險的風(fēng)險巨大，農(nóng)險的賠付率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安全線。1982年-2002年期間農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率高達(dá)88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈虧平衡點79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司長期虧損。盡管免除了農(nóng)險營業(yè)稅，但國家的扶持力度不大，農(nóng)險業(yè)務(wù)難以為繼。而且我國農(nóng)險存在著政策性保險業(yè)務(wù)商業(yè)化經(jīng)營的弊端，這也導(dǎo)致農(nóng)險經(jīng)營的長期虧損。
農(nóng)民投保意愿較低
我國農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民收入不高，加之農(nóng)民保險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足，普遍存在僥幸心理。農(nóng)民投保意愿不高、投保面窄，農(nóng)險業(yè)務(wù)不符合大數(shù)法則，使得農(nóng)業(yè)保險公司無法在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險，這也是我國農(nóng)險日益萎縮的重要根源。
農(nóng)地制度的局限性與小規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險
我國農(nóng)地制度的局限性
20多年來我國以家庭承包經(jīng)營制的農(nóng)地制度推動了我國農(nóng)業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟(jì)歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：
家庭承包制的固有局限性隨著改革深化和市場環(huán)境的變化逐步暴露出來，家庭分散經(jīng)營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規(guī)模經(jīng)營。這不僅大大限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不利于土地區(qū)域性種植、機(jī)械化耕作和集約經(jīng)營；而且增大了生產(chǎn)成本和交易成本，勞動力及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)得不到充分利用。加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農(nóng)戶不能很好地運用價格、成本與利潤的比較去規(guī)避市場風(fēng)險，容易造成決策的盲目性、產(chǎn)品的單一化、市場行為的趨同性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營始終處于一種不穩(wěn)定的“振蕩”狀態(tài)。
我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)激勵不足這表現(xiàn)為三個特征：產(chǎn)權(quán)不明確。土地所有權(quán)主體不明確，農(nóng)民承包界定不清。產(chǎn)權(quán)不完善。農(nóng)民擁有有條件的使用權(quán)和收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定。我國農(nóng)地制度多變，農(nóng)戶權(quán)利經(jīng)常受到損害，無法實現(xiàn)土地利用長期利益最大化。這三個特征與產(chǎn)權(quán)的自身特征——排他性、轉(zhuǎn)讓性、繼承性是相違背的，使農(nóng)民對固定承包的土地缺乏長期預(yù)期，在收入、投入、風(fēng)險目標(biāo)的制約下，不能實現(xiàn)有效投入和積累機(jī)制。因而對我國農(nóng)戶對有效抗擊自然災(zāi)害的投入沒有積極性，是不難理解的。
小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的風(fēng)險特征
在經(jīng)歷家庭承包后我國的農(nóng)業(yè)土地制度沒有出現(xiàn)新的根本性的制度創(chuàng)新，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)成為我國農(nóng)業(yè)的基本特征。國內(nèi)外對農(nóng)戶內(nèi)部風(fēng)險處理的研究顯示，農(nóng)戶的風(fēng)險處理策略是理性的，尤其是小規(guī)模的農(nóng)戶防范和處理風(fēng)險的策略是有效的。我國小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險及其特點是：
農(nóng)戶面臨多種多樣的風(fēng)險作為自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織特征明顯的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，農(nóng)戶既要應(yīng)付農(nóng)業(yè)的自然災(zāi)害風(fēng)險，又要應(yīng)付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與農(nóng)產(chǎn)品價格波動以及農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變動等的市場風(fēng)險。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及加入WTO等外部環(huán)境的變遷，農(nóng)戶在面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營所固有的各種傳統(tǒng)風(fēng)險的同時，正在面臨著越來越多的不確定性所導(dǎo)致的新的風(fēng)險。這些風(fēng)險對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的影響越來越大。
農(nóng)戶風(fēng)險分?jǐn)偟耐獠凯h(huán)境差在良好的市場體系中，企業(yè)和個人可以通過資本市場來分散風(fēng)險。例如通過保險和套期保值等形式消除風(fēng)險和分散不可避免的損失。但我國農(nóng)戶缺乏有效的資本市場來分散風(fēng)險，其外部風(fēng)險分散和防范的機(jī)制比較脆弱。現(xiàn)階段農(nóng)戶對風(fēng)險的防范和處理主要還是通過家庭內(nèi)部及農(nóng)戶之間的各種手段來應(yīng)付，而且這些手段主要集中在應(yīng)付意外事故。對農(nóng)戶生產(chǎn)和消費可能遭遇到的風(fēng)險與不穩(wěn)定性還缺乏有效的外部機(jī)制與手段來防范。
由于農(nóng)業(yè)活動受自然條件影響大、風(fēng)險程度高，農(nóng)戶面臨的風(fēng)險不確定性及損失都很大，商業(yè)保險往往不能承擔(dān)這種風(fēng)險。保險公司無法統(tǒng)一農(nóng)戶的行為，無法要求不同風(fēng)險偏好和對各自風(fēng)險評估不一致的農(nóng)戶都加入統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險計劃，保險的信息高度不對稱，逆選擇和道德風(fēng)險的防范都十分困難。這些特點決定了我國農(nóng)業(yè)保險的外部機(jī)制安排在供給方面先天不足。
農(nóng)民多是風(fēng)險回避者大量的經(jīng)驗觀察和實證研究表明：發(fā)展中國家的農(nóng)戶通常都是風(fēng)險厭惡者，他們在生產(chǎn)和生活消費中力圖回避各種風(fēng)險，這主要是因為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)戶抵抗風(fēng)險和補償風(fēng)險損失的機(jī)制與手段的成本較高。我國農(nóng)戶承受不起風(fēng)險較大的損失，大多數(shù)農(nóng)戶寧愿選擇生產(chǎn)風(fēng)險較小、收入水平也較低的生產(chǎn)方式，而放棄那些收益可能較高、同時風(fēng)險也較高的活動。
我國農(nóng)戶家庭的小規(guī)模農(nóng)業(yè)既受自然風(fēng)險影響、又受農(nóng)產(chǎn)品市場波動風(fēng)險制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較經(jīng)濟(jì)利益低下，農(nóng)地制度的缺陷和農(nóng)戶的風(fēng)險處理策略使得我國農(nóng)戶單靠自身力量是無力防范和承擔(dān)諸如農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險的。
我國政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計
在土地家庭承包制條件下，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶依靠自身的力量是難以承擔(dān)洪澇、干旱等巨災(zāi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險，必須依靠政府和社會的力量、通過農(nóng)業(yè)保險的方式分散和化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。針對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險特征農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征和WTO框架下農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，我國的農(nóng)業(yè)政策性保險制度設(shè)計如下：
大宗農(nóng)產(chǎn)品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農(nóng)產(chǎn)品，極易受到洪澇、干旱巨災(zāi)的威脅。大宗農(nóng)產(chǎn)品涉及千家萬個農(nóng)戶，擬采取政府統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險的措施：類似西方國家的農(nóng)業(yè)保險，給參加大宗農(nóng)作物投保的農(nóng)戶提供保險補貼或分擔(dān)保險費。美國、日本等給本國農(nóng)戶的保險補貼達(dá)到農(nóng)業(yè)投保費的45%以上，考慮我國目前財政負(fù)擔(dān)情況，給予大宗農(nóng)產(chǎn)品的洪災(zāi)保險補貼率可為30%；大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面廣、經(jīng)營分散，農(nóng)業(yè)保險的運作成本高昂，為鼓勵保險公司從事農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營成本費用補貼。
其他農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)價值較高、生產(chǎn)經(jīng)營效益好，可采用互助共濟(jì)式——相互保險的農(nóng)業(yè)保險模式。非大宗性農(nóng)產(chǎn)品是當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要發(fā)展方向，采用相互保險模式可以起到風(fēng)險化解與分散的作用。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗，我國目前實行農(nóng)業(yè)相互保險機(jī)制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個農(nóng)戶實力有限，可以考慮以村民小組或村級經(jīng)濟(jì)集體為成員單位參與相互保險公司的集資和籌建。
在缺少政策性農(nóng)業(yè)保險的條件下，為鼓勵更多的保險公司參與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，可以考慮將農(nóng)村其他保險（如財險、人壽險）納入農(nóng)業(yè)保險，享受農(nóng)業(yè)保險的一些政策待遇。這樣的制度設(shè)計有助于從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司將農(nóng)村地區(qū)其他保險業(yè)務(wù)的收益補償經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的虧損，從而分散保險公司的經(jīng)營風(fēng)險。
改變國家對受災(zāi)地區(qū)救濟(jì)救災(zāi)款的辦法，將財政救災(zāi)救濟(jì)款在內(nèi)、甚至一部分扶貧資金等轉(zhuǎn)化為以農(nóng)業(yè)保險補貼的形式發(fā)放，這樣既可以減輕對受災(zāi)地區(qū)補貼的隨意性和地方政府對國家救災(zāi)補貼的依賴，減少國家財政支出和提高財政補貼的使用效率，又可以推動受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時改變政府和受災(zāi)地區(qū)人們只重視抗災(zāi)救災(zāi)、忽視農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險的防范和風(fēng)險分散與轉(zhuǎn)移的觀念。
農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)的特點決定了巨災(zāi)保險所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險不符合大數(shù)法則，純粹由以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為原則的商業(yè)保險公司提供是不現(xiàn)實的。因此，為防范和化解巨災(zāi)風(fēng)險、真正實現(xiàn)保險保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預(yù)”，建立國家巨災(zāi)保險保障基金。以巨災(zāi)保險基金支持農(nóng)業(yè)水災(zāi)保險業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行，并且政府要作為巨災(zāi)基金的“最后的再保險人”，在巨災(zāi)基金不足以應(yīng)付賠款支出或達(dá)到某一收支臨界點時，政府應(yīng)當(dāng)提供強(qiáng)力的財政支持。
借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，發(fā)展我國農(nóng)業(yè)政策性保險。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險損失，西方發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國政府對從事農(nóng)業(yè)保險的機(jī)構(gòu)提供大規(guī)模的保費補貼，從而使農(nóng)民能以較低保險費普遍參加農(nóng)業(yè)保險。發(fā)達(dá)國家發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)驗，我國農(nóng)業(yè)政策性保險實施途徑：一是強(qiáng)制保險，在一定地區(qū)實施農(nóng)業(yè)保險時，把農(nóng)戶貸款、技術(shù)幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶以保費補貼和對保險公司的農(nóng)險業(yè)務(wù)費用補貼；三是對參與農(nóng)業(yè)保險的保險公司實行稅收優(yōu)惠，減免營業(yè)稅和所得稅。
參考資料：
1.許飛瓊，我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失與農(nóng)業(yè)政策保險，《中國軟科學(xué)》，2002年第9期：-8-12
2.王延輝、趙仕平，新疆農(nóng)業(yè)保險市場調(diào)查報告，《保險研究》，2002年第5期：-54-58
（一）參保率低
農(nóng)牧民受教育程度低，保險意識不強(qiáng)，即使政府提供大量保費補貼，農(nóng)戶也不一定購買農(nóng)業(yè)保險，在補貼過程中還會出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇。青海省屬多民族聚居省份，現(xiàn)有少數(shù)民族人口269.28萬人，約占全省總?cè)丝诘?6.98%。農(nóng)民投保意識不高，制約了省財政補貼農(nóng)業(yè)保險工作的進(jìn)一步開展。
（二）缺乏對財政補貼資金的監(jiān)督和管理
青海省缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)對農(nóng)險補貼資金進(jìn)行管理，保費補貼資金的發(fā)放、使用，補貼對象的核查等相關(guān)制度體系不完善。農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律法規(guī)的制定進(jìn)程緩慢，缺乏對政策性農(nóng)業(yè)保險有效開展的法律支持。
（三）財政補貼主要針對農(nóng)戶，對農(nóng)業(yè)保險公司的補貼力度較低
目前財政補貼的對象主要針對參保農(nóng)戶，對保險公司的補貼力度不夠，在一定程度降低了保險公司的經(jīng)營積極性。目前，青海省的農(nóng)業(yè)保險主要由中國人保青海省分公司承擔(dān)，經(jīng)營和受補貼主體單一，同時再保險、巨災(zāi)風(fēng)險基金等制度缺失，財政資金無法對配套措施提供支持。
（四）財政補貼標(biāo)準(zhǔn)難以確定
由于缺乏政策型農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)庫建設(shè)和相關(guān)分析技術(shù)，如何尋找財政補貼資金在政府、農(nóng)戶、農(nóng)險公司之間的平衡，是一個需要長期加以研究的問題。
二、青海省政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼的基本思路
農(nóng)業(yè)保險財政補貼在政策性農(nóng)業(yè)保險的推廣和開展中得到了廣泛的采用，農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計涉及財政補貼對象、補貼保險產(chǎn)品、補貼方式和財政補貼資金安排等方面。
（一）補貼對象
農(nóng)戶和承保農(nóng)業(yè)保險的保險公司是農(nóng)業(yè)保險的參與主體，也是財政補貼的對象。通過財政補貼農(nóng)戶，可以增強(qiáng)農(nóng)戶的購買力，使農(nóng)戶能夠負(fù)擔(dān)較高的農(nóng)業(yè)保險費，從而提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的投保率。另一方面財政也要對承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保險公司提供補貼，降低其經(jīng)營成本，提高其承保農(nóng)業(yè)保險的積極性。
（二）補貼品種
青海地處青藏高原，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)狀況有別全國其它地區(qū)，同時，青海省內(nèi)各地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)風(fēng)險又有所差異，因此，對補貼對象的確定要對癥下藥，因地制宜。目前，青海政策性農(nóng)業(yè)保險主要針對大田作物、溫棚蔬菜、油菜等種植業(yè)作物以及生豬、奶牛、牦牛等畜牧業(yè)產(chǎn)品，為滿足農(nóng)牧民日益增長的保險需求，在財政收入水平逐年提高的前提下，應(yīng)擴(kuò)展農(nóng)業(yè)保險補貼的標(biāo)的范圍，新增露天蔬菜、高原冷水養(yǎng)殖魚等符合青海農(nóng)業(yè)特色的險種試點；同時，鼓勵農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，嘗試開辦氣候指數(shù)保險、農(nóng)業(yè)收入保險等品種。
（三）補貼方式
1.保費補貼。
保險費補貼針對投保農(nóng)民，是農(nóng)業(yè)保險財政補貼中最重要的支出，為各國所普遍采用，農(nóng)業(yè)保險費補貼對于青海省來說，也是實際可行的。一般來說財政對農(nóng)業(yè)保險費的補貼比例為50%～80%，較高的農(nóng)業(yè)保險補貼比例可以提高農(nóng)民的支付能力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品需求。2012年青海省加大了對政策性農(nóng)牧業(yè)保險補貼扶持力度，各級財政保險保費補貼資金從上一年的7421萬元提高到11445萬元。目前，青海省已被納入政策性農(nóng)業(yè)保險中央補貼省份，保費補貼資金主要由中央、省和州縣按比例分擔(dān)，非補貼部分則由農(nóng)戶承擔(dān)。
2.經(jīng)營管理費補貼。
青海省財政應(yīng)安排一定的資金給予政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體補貼，以降低其經(jīng)營成本和風(fēng)險水平，以及保險產(chǎn)品價格，有助于農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品供給和需求增加。經(jīng)營管理費用的財政補貼，一方面提高了承保公司的經(jīng)營積極性，另一方面補貼過程中又會出現(xiàn)委托問題，即會造成承保公司放松風(fēng)險管理，對財政補貼的依賴性增強(qiáng)，由此降低資金運作效率。因此，應(yīng)謹(jǐn)慎采用經(jīng)營補貼方式，合理測定不同地區(qū)和不同類型保險公司的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營費用，實施差別化補貼；在現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展程度下，既要進(jìn)行經(jīng)營管理費用的補貼，同時又要讓保險公司承擔(dān)一定的經(jīng)營責(zé)任。
3.農(nóng)業(yè)保險配套制度補貼。
開辦農(nóng)業(yè)再保險，建立巨災(zāi)風(fēng)險保障基金以及稅收優(yōu)惠是農(nóng)業(yè)保險的重要配套措施。青海省農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散方式單一，且沒有建立巨災(zāi)風(fēng)險分散保障基金等有效配套措施。發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險，通過農(nóng)險公司的分保行為，可以更好應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性、高賠付率，提高保險公司的財務(wù)穩(wěn)定性。考慮到目前政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展情況，可先從國家層面建立全國性的農(nóng)業(yè)再保險公司，專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險，中央財政再撥付一定的資金，在其經(jīng)營方面對其支持。同時建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障基金，青海省的巨災(zāi)風(fēng)險保障基金可由中央和地方各級財政補貼支持及經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司共同籌集建立，基金應(yīng)有政府專門機(jī)構(gòu)管理，專款專用。未來，適時對巨災(zāi)風(fēng)險證券化，通過將農(nóng)業(yè)風(fēng)險在各市場主體之間轉(zhuǎn)移和分?jǐn)倎磉M(jìn)一步完善巨災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。
（四）補貼標(biāo)準(zhǔn)
1.差異化的補貼標(biāo)準(zhǔn)。
財政在對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補貼時，資金需求多少，農(nóng)戶又承擔(dān)多少是一個必須要明確的重要問題，而補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定則可以為政府進(jìn)行財政補貼提供決策依據(jù)。青海省地域廣闊，省內(nèi)各地區(qū)的自然條件和風(fēng)險程度差別顯著，制定差異化的區(qū)域保險費率、確定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)更符合青海省的實際情況。
2.區(qū)域保險費率的制定。
青海政策性農(nóng)業(yè)保險的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定、各地區(qū)具體的補貼額度是多少離不開的對區(qū)域保險費率的制定，區(qū)域保險費率可按下列方法得到。
三、青海省政策性農(nóng)業(yè)保險財政補貼實證研究
（一）農(nóng)業(yè)保險補貼資金測算
測算的假設(shè)條件為：納入保險補貼的農(nóng)作物是青海產(chǎn)量較高的小麥、馬鈴薯和油菜籽三種；青海省農(nóng)業(yè)保險的保障水平以農(nóng)作物直接物化成本為標(biāo)準(zhǔn)（即保險金額以青海農(nóng)產(chǎn)品直接費用計量）；中央和地方各級財政提供的純保費補貼比例為80%（中央財政負(fù)擔(dān)45%的保費補貼）；純保費率假定在4%～6%區(qū)間內(nèi)。以2012年度數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)以上假設(shè)得到青海政策性農(nóng)業(yè)保險所需資金。三種農(nóng)作物100%投保的前提下，所需財政保費補貼總額是0.6億元～0.9億元，其中青海省地方財政應(yīng)承擔(dān)的補貼資金是0.27億元～0.38億元，這些補貼資金將為141.3萬畝的小麥，125.55萬畝的馬鈴薯和240萬畝的油菜籽提供風(fēng)險保障。農(nóng)業(yè)保險在實際運作中，投保率不可能100%，如果投保率為70%，青海地方財政應(yīng)承擔(dān)的補貼資金是0.189億元～0.266億元。青海省地方財政薄弱，2011年青海省地方財政收入為151.81億元，2012年的收入為186.42億元，增速僅為22.8%，明顯落后全國其他地區(qū)；總體來看，青海省地方財政對農(nóng)險保費補貼承擔(dān)的資金雖不小，但這里僅是考慮了小麥、馬鈴薯、油菜籽等主要農(nóng)作物，此外還有牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)需要政府投入大量的資金進(jìn)行補貼，這給青海地方財政帶來較大壓力。
（二）農(nóng)業(yè)保險補貼對農(nóng)民支付能力的影響
農(nóng)民屬于低收入群體，收入來源單一，購買能力有限，同時農(nóng)民的投保意識也十分薄弱，對保險存在偏見。政府對農(nóng)民進(jìn)行保費的財政補貼，可以減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的支付能力和購買積極性。2012年政府財政補貼后，在100%投保下，對參保農(nóng)民實際保險費用的上限進(jìn)行測算。若農(nóng)業(yè)保險保費全由農(nóng)民承擔(dān)，則小麥、馬鈴薯、油菜籽這三種農(nóng)作物每畝的保費是23.23元、39.45元、12.4元，經(jīng)政府給予農(nóng)民保費補貼后，農(nóng)民實際支付的保費為4.65元、7.89元、2.48元，農(nóng)民保費負(fù)擔(dān)得到很大減輕。從整體來看，2012年青海省參保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶實交保費總額為2242.27萬元，2012年青海省從事農(nóng)業(yè)的人口為370.55萬人，那么平均到每人實際支付的農(nóng)業(yè)保險費額為6.05元。農(nóng)業(yè)保險費支出在青海省農(nóng)村居民生活消費支出中屬于其它商品和服務(wù)支出。2012年青海省農(nóng)村居民人均生活消費支出為5338.9元，在獲得政府補貼下，農(nóng)民實際承擔(dān)的保費才6.05元，只占到生活消費支出的0.11%，農(nóng)民完全具有支付能力，而且對農(nóng)民生活消費支出影響不大，并未降低其生活水平。
四、政策建議
（一）提高中央財政支持力度，多方籌措資金
青海省政策性農(nóng)業(yè)保險的順利開展離不開中央財政的支持，青海省本身財政困難，補貼資金必須多方籌集。為滿足以后農(nóng)業(yè)保險的實際需求，中央財政應(yīng)進(jìn)一步加大補貼力度，一是要擴(kuò)大中央財政的補貼范圍，將與青海省農(nóng)牧民收入息息相關(guān)的蠶豆、溫棚以及公益林為主的林業(yè)保險納入補貼范圍；二是要逐步提高中央財政補貼比例；三是實施多種中央財政補貼機(jī)制，如采取向農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行差額補貼的形式，國家對“三江源”農(nóng)牧地區(qū)的生態(tài)補償機(jī)制中，加大對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險的扶持力度。鑒于青海省農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展情況，從長遠(yuǎn)考慮，還必須拓寬農(nóng)業(yè)保險補貼資金的籌集渠道，多方籌集補貼資金；調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，縮減農(nóng)作物價差補貼式的政策性補貼支出，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險補貼支出的擴(kuò)大。
（二）強(qiáng)化農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)保險意識
在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展初期，農(nóng)民對其往往認(rèn)識不足，而一定的參保率是農(nóng)業(yè)保險順利開展的重要前提。農(nóng)業(yè)保險作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可采取強(qiáng)制性投保和自愿投保相結(jié)合的方式，采取多種途徑提高農(nóng)民的參保意識，通過各種媒體和文化活動，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險重要性的宣傳，以充分提高農(nóng)民參保的積極性，使更多農(nóng)戶在財政補貼中受益。
（三）加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險補貼監(jiān)督管理
關(guān)鍵詞：豐城市，低保群體，醫(yī)療保障，商業(yè)醫(yī)保
從當(dāng)前制度設(shè)計上看，我國初步形成了較全面的多層次的醫(yī)療保險體系，構(gòu)建了較完備的醫(yī)療保障框架，低保群體“看病難、看病貴”問題得到一定程度的緩解。碩士論文，醫(yī)療保障。但在實踐過程中，低保群體最容易滑入醫(yī)療“貧困陷阱”，“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象也是屢見不鮮。碩士論文，醫(yī)療保障。
一、低保群體醫(yī)療保險的基本狀況及分析
現(xiàn)以豐城市原始調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析我國低保群體的基本狀況及低保群體醫(yī)療保障體系中存在的問題。
1.調(diào)查基本情況與初步分析
我們共調(diào)查了豐城市100戶低保家庭，城市和農(nóng)村各50戶。（1）年齡結(jié)構(gòu)：低保群體多數(shù)是中老年人，60歲以上高達(dá)38%。說明低保群體老齡化問題相當(dāng)嚴(yán)重，給國家?guī)淼捅＞葷?jì)和老人供養(yǎng)的雙重壓力。碩士論文，醫(yī)療保障。碩士論文，醫(yī)療保障。（2）致貧原因：致使他們成為低保戶的原因，主要是常年性的低收入；其次是其他原因，如家庭主勞動力早逝、下崗、家園遭受自然災(zāi)害等；然后是多年重病和傷殘。（3）月人均收入：低保戶的月人均收入主要在100至300元之間，其中大部分來自政府發(fā)放的低保金及子女給予的贍養(yǎng)費。然而，這只能維持他們的基本生活，若遇到疾病風(fēng)險，他們將陷入巨大困境，甚至失去基本的生活保障。（4）年人均醫(yī)療費用：在100戶被調(diào)查低保戶中，有一半以上的被調(diào)查者的年平均醫(yī)療費用在500元左右，超過四分之一的被調(diào)查者的年平均醫(yī)療費用超過1000元，其中有三戶超過5000元以上。
2.存在的問題：（1）醫(yī)療費用報銷比例低，難以解決低保群體“看病貴”的問題。在調(diào)查的100戶中，平均每年的醫(yī)療費用支出在1000元左右，而這些醫(yī)療費用支出是在城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)療救助報銷之外的。據(jù)被調(diào)查的低保戶反映，其醫(yī)療費用的報銷比例在40%～60%之間。對于大部分的低保戶來說，這部分報銷之外的醫(yī)療費用是一個沉重的負(fù)擔(dān)，占其生活總支出的35%以上。（2）報銷范圍過小，只能在定點醫(yī)院才能報銷。報銷醫(yī)療費用的范圍僅僅局限于國家規(guī)定的醫(yī)藥目錄，很多疾病的相關(guān)治療藥物被排除在報銷范圍之外。低保戶普遍反映不住院就不能報銷醫(yī)療費用，而住院各項醫(yī)療費用又比外面一些診所貴，即使報銷了一些費用也不劃算。在豐城，定點醫(yī)院偏少，僅有豐城市人民醫(yī)院、豐城市中醫(yī)院以及豐城市紅十字會醫(yī)院三家是醫(yī)療保險定點醫(yī)院，對于地理位置相對偏僻的地方，特別是農(nóng)村地區(qū)來說，“看病難”問題十分突出。碩士論文，醫(yī)療保障。（3）報銷手續(xù)過于繁雜，報銷花費時間過長。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低保戶對現(xiàn)行醫(yī)療保險體制不滿意的一個主要原因是手續(xù)太多、程序太繁，他們希望政府能簡化手續(xù)，減少程序。比如，豐城市的醫(yī)療救助首先要向居(村)委會申請，然后通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市民政以及醫(yī)保、新農(nóng)合等相關(guān)部門的審核，手續(xù)繁瑣，審批時間長達(dá)一個多月。
二、政府為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保的政策設(shè)計
1.模式借鑒：（1）江蘇江陰模式：自01年起江陰的農(nóng)村醫(yī)保就由太平洋保險公司江陰支行管理，實行27元保費，2萬元補償?shù)姆桨福？梢詮尼t(yī)保基金中提取10%的管理費，征繳、管理、監(jiān)督三權(quán)分立。（2）河南新鄉(xiāng)模式：自04年起河南新鄉(xiāng)的新農(nóng)合作就委托中國人壽保險公司新鄉(xiāng)分公司管理，當(dāng)時國壽提取的管理費為保費的1%，07年為2%。2008年新鄉(xiāng)開始將城鎮(zhèn)居民和職工基本醫(yī)保委托給壽保公司經(jīng)辦或部分經(jīng)辦。
2.政策設(shè)計及建議：（1）政府通過招標(biāo)方式引入商保競爭機(jī)制，與實力雄厚，專業(yè)化水平高的保險公司合作，將低保群體的醫(yī)療保險循序漸進(jìn)地委托給商保公司管理，由商保公司根據(jù)各地的實際情況采集原始數(shù)據(jù)并通過精算確定保費率及補償額。（2）實行“征、管、監(jiān)”分離制度，政府負(fù)責(zé)醫(yī)保方案制定和出臺相關(guān)政策等工作；民政部門負(fù)責(zé)資金籌集，向保險公司支付保費和監(jiān)督等工作；保險公司以第三方管理者的身份，受托承辦低保群體醫(yī)保運行管理中的報銷，結(jié)算和審核等工作。（3）政府規(guī)定保險公司可以從醫(yī)保基金中提取1%—10%的管理費用，具體比例由各地根據(jù)實際情況確定。（4）政府將低保群體的醫(yī)保基金劃撥到保險公司專項賬戶，采用信托方式運作，實現(xiàn)醫(yī)保基金和政府其他資金的有效隔離。保險公司按照收支兩條線統(tǒng)一管理，實現(xiàn)專項資金和分公司其他費用分開核算。
三、政府為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保的政策論證
1.政策成本分析：09年我國低保總?cè)藬?shù)為7107萬人，根據(jù)豐城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，低保戶期望的醫(yī)療費用報銷比例為80%，每人平均每年醫(yī)療費用支出約為1000元，則
總成本：71.07億元
低保戶期望報銷額：56.856億元（71.07×80%）。
其中：城鎮(zhèn)基本醫(yī)保和新農(nóng)合負(fù)擔(dān)額：28.428億元（56.856×50%）（50%為全國平均水平）
其他補充，如城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等負(fù)擔(dān)額：17.0568億元（56.856×30%）
商業(yè)醫(yī)保負(fù)擔(dān)額：11.3712億元（56.856×20%）
即政府實行為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保的政策，共需籌集資金11.3712億元，此即為其政策成本。
2.政府財政可承受性分析
低保戶自繳保費：0.94547億元（城市2347.7萬人×20元/人=0.46954億元；農(nóng)村4759.3萬人×10元/人=0.47593億元）。
政府因引入為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保政策后，可以精簡政府機(jī)構(gòu)，減少工作人員，節(jié)省財政經(jīng)費：按河南新鄉(xiāng)模式，工作人員由544人減少到50人，財政經(jīng)費由千萬以上較少到不過150萬元，可測算節(jié)省額至少有2億元。
政府因引入為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保政策后，可以降低不合理的醫(yī)療費用支出：按江蘇江陰模式，不合理的醫(yī)療費用從一般水平的30％下降到了15％，可以測算節(jié)省額至少有1千萬元。
其他，如社會慈善捐助：1億元。碩士論文，醫(yī)療保障。
則政府財政還需負(fù)擔(dān)7.32573億元。
可設(shè)計，中央財政負(fù)擔(dān)60%：4.395438億元；地方財政（省級）負(fù)擔(dān)40%：2.930292億元。
《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011年）》測算2009—2011年各級政府投入8500億元。因而政府因引入為低保群體采購商業(yè)醫(yī)保政策后由政府財政負(fù)擔(dān)的7.32573億元，可以得到確實保障。
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[1]惠忠.江陰：商業(yè)醫(yī)保進(jìn)農(nóng)村[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004,(6)：44-45.