時間：2022-07-16 10:20:50
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[摘 要] 實現城建檔案管理的標準化、規范化、現代化管理具有極為重要的意義,可以克服以往封閉式管理的弊端,推進城建檔案管理基礎工作跨入現代化管理工作的發展進程。因此,加強城建檔案管理基礎性工作至關重要。
[關鍵詞]城建檔案;標準化;規范化;現代化管理
隨著科學技術的發展,計算機已成為人們日常工作中不可缺少的先進工具,計算機能夠高效處理龐大復雜信息與數據,其基本要求是輸入計算機的各項原始數據必須是真實、完整和科學的,否則輸入的數據與信息必然是不準確的,輸出的結果必然也是錯誤的。所以實行計算機管理的前提條件就是要做好輸入前信息與數據的收集、整理、著錄等一系列前期處理性質的基礎工作,使其充分滿足計算機工作的技術功能,達到數字化管理的標準化、規范化、現代化要求。
一、突出城建檔案管理標準化、規范化質量水準
提高城建檔案管理的質量水準就必須實行標準化、規范化和現代化的工作程序與方法。依據《城市建設檔案管理規定》城建檔案具體業務工作內容包括城建檔案的收集、整理、鑒定、著錄、保管、檢索、利用和編研七個方面;按照建設部分類大綱分為18大分類,102個屬類,300多個小類。這些環節都要按照統一的程序和科學的方法進行工作,確保目標的精確、可靠。操作上應遵循以下五個要點:
1.抓好案卷的全面普查,使城建檔案去偽存真。實現城建檔案管理標準化、規范化的第一步工作就是對案卷進行全面的核定與清查,移交的竣工檔案資料包括前期準備階段文件、施工文件(水、暖、電)、竣工圖、竣工驗收文件等都要完全落到實處,確保完整、準確、系統、規范。沒有特別要求的城建檔案原件保存一份,多余的全部剔除,避免今后實行計算機管理時出現重復與低效率的情況發生。
2.合理組合案卷,實現案卷規范化。按照規定城建檔案案卷中的文字材料幅面尺寸規格是A4幅面(297mm×210mm)。凡小于A4幅面的,可由A4幅面紙以襯托法襯托,大于A4幅面的應折疊成A4幅面。紙張采用能夠長期保存的韌力大、耐久性強的紙張。圖紙一般采用藍曬圖,竣工圖應該是新藍圖。計算機出圖必須清晰,不得使用計算機出圖的復印件。竣工圖的制作要符合國家規范要求,并加蓋“竣工圖”標志章,而且采用手風琴式折疊法統一折成A4幅面(297mm×210mm),圖標欄露在外面。既有文字材料又有圖紙的案卷,文字材料排前,圖紙排后。案卷不宜過厚,一般不得超過40mm,如果案卷過厚、內容混亂就要進行重新組卷。盡可能將那些相互存在某種聯系的文件組合在一起。組合案卷的過程中對那些無頁碼、無卷內目錄、無案卷標題或標準不清楚的案卷要重新加工填寫,以保證全部案卷更加規范。組合案卷不僅可以優化館藏、科學保管而且亦可以提高實行計算機管理檔案后的利用效率。
3.根據單位實際,規范著錄工作。城建檔案的著錄是實行計算機管理的一項重要基礎工作,也是直接影響輸入計算機數據與信息的準確性的一項重要的前期工作。按照國家頒布的GB/T50323――2001《城市建設檔案著錄規范》施行著錄,這是規范著錄工作的最基本依據。但是由于各個城建檔案館的條件存在諸多差異,計算機管理又提出了新的技術性要求,所以各個城建檔案館應該從自己的的實際情況出發,根據計算機管理的技術要求制定出適合本單位著錄工作的著錄《細則》,以此認真做好規范著錄工作,提高城建檔案管理的基礎工作水平。
4.按照規定分類,保證檢索查全率。用計算機檢索的顯著優勢很大程度上提高了檢索的工作效率和水平,按照建設部分類大綱進行分類、歸類整理。另外在分類的過程中一定中細心、耐心,同時加強校審力度,及時校正分類人員的錯誤。統一認識、統一標準,前后標引一致,同一類文件標引一致,從而達到標準化和規范化管理的預定目標。
5.規范城建檔案題名,保證檢索查準率。按照城建檔案的分類號必須保證檢索題名準確無誤才能保證檢索查準率的要求,既要查全又要查準。因此,必須統一規范檔案題名。避免出現模糊不清、計算機無法識別的情況發生。在著錄過程中要將題名、責任者等要素要準確完整,不要有疏漏,題名不易過長,否則計算機無法識別,對含義不清的文種題名進行必要的處理,不然會影響檢索的準確率。
二、大力推進城建檔案現代化管理工作的發展進程
在城建檔案管理基礎工作的過程中,真正的意識到計算機的數據的準備工作是一個比較大的工程,各個城建檔案館的情況不同,有的館藏案卷多,著錄工作量大而且復雜,如果沒有一整套規范化和科學化的工作程序與方法,會使計算機因數據準備不足而無法使用,甚至直接影響城建檔案管理工作現代化的進展速度。在著錄工作中要做好如下四點工作:
1.事實求是,積極穩妥的建檔。實現計算機管理城建檔案的目的就是為了提高檔案的利用率,使城建檔案更好地服務于社會,因此必須加強城建檔案的嚴格管理。所以,在推進計算機管理的過程中必須從實際出發,根據卷宗的實際情況按照規范進行排序,有些檔案還可以進行優先加工處理。這樣不僅可以加快城建檔案管理計算機現代化的進程,而且還可以提高城建檔案的社會利用的效率。
2.規范著錄檔案,循序漸進的進行。按照《城市建設檔案著錄規范》進行檔案著錄,在此過程中可以將有些案卷分為幾個層次進行,即項目級著錄,案卷級著錄,文件級著錄。進行這樣的處理的目的在于揭示城建檔案的內容和形式特征,而且還可以減少著錄條目和錄入條目,既節約了時間、人力與財力,又提高了工作效率,加快了工作進程。
3.充分利用檔案原始基礎著錄。在城建檔案的案卷處理中,對于有些案卷基礎較好又具備全引目錄的案卷,即成本成冊自帶頁碼的在著錄時可以直接在全引目錄上面分類標引。這樣可以減少著錄環節,提高著錄速度,而且有利于城建檔案建設的基礎落實。
4.利用計算機檢索縮短查找時間,提高工作效率。在查檔的時候,我們經常用的是規范性的“主題詞”,但卻存在一定的弊端即查找煩瑣、效率低。為了改變這一現象,我們采取用“關鍵詞”代替“主題詞”的做法。這就要求檔案工作人員從題名或文件主題中總結歸納出提示主題內容的詞匯即“關鍵詞”,利用計算機進行相應的處理,以保證檢索的全面準確,方便快捷靈活。
在推進城建檔案管理現代化的進程中,通過實現標準化、規范化的工作提高城建檔案基礎工作水平,引起檔案工作者的高度重視,并逐步形成計算機檢索體系,為實行計算機管理打下了堅實的基礎。只有實現城建檔案管理規范化、標準化、科學化,才能真實反映城市建設的現狀。才能更好地發揮城建檔案為城市建設管理服務的水平,才能保證實現城建檔案的現代化管理。(編輯/惠霞)
我國城建檔案工作起步較晚，但發展非常快。目前，我國城建檔案工作主要存在著三個方面的問題，一是發展不平衡性。二是發展的不穩定性。三是發展的多樣性。從促進檔案事業和城市建設事業和諧發展以及城建檔案工作可持續發展的角度出發，對城建檔案工作的核心價值進行探討和總結，澄清不必要的模糊認識。
1、城建檔案工作是城市建設發展現實需要的產物
城市建設活動只有兩個結果：一個是城市實體，由各種各樣的建筑物、構筑物、道路、輔助設施、自然環境及景觀改造等客觀實物組成；另一個則是城市實體建設、改造和演變過程中直接形成的各種文字、圖表、圖紙、聲像等載體形式的信息記錄，即城建檔案。盡管城建檔案源遠流長，但現代意義上的我國城建檔案工作是應城市建設需要發展起來的，是城市建設發展到一定階段的必然產物。它的發展更多地依照著城市建設的節奏，也更多地圍繞著城市建設中心工作的服務。它并不是綜合檔案工作中一個直接的分支，更不是綜合檔案工作中一個簡單的、均衡的單元。它是檔案工作與高速發展的中國城市建設事業結出的富于中國特色的一個創新成果。
2、城建檔案信息是城市建設可持續發展的戰略源性資源
目前，城建檔案主要是依據國家檔案局1997年的《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》和國家建設部1998年、2001年修正的《城市建設檔案管理規定》進行收集和管理。按照建設部分類大綱，分為18個大類、102個屬類、300多個小類。從檔案編制形式、體系結構、保存載體和信息內容來看與綜合檔案有很大差別。它突破了機構和個人的全宗局限，而是以工程項目為單位組卷，按專業類別布局存放。它重點是包括了大量工程圖紙和建設施工現場聲像資料。因此，城建檔案信息資源不同于側重于文書的綜合檔案，是城市建設活動中專業技術和行業管理信息的積淀。
隨著科學技術的進步，城市建設也必須從初級形態向更高層次邁進。城市建設不能僅僅體現在街道、立交橋、摩天大樓上，信息化建設是城市建設的必經之路。作為中國建設事業信息化發展的綱領性文件，《全國建設事業信息化規劃綱要》指出，信息資源已成為國民經濟和社會發展的戰略性資源，信息化是科教興國的重要手段，是實施可持續發展戰略的重要組成部分。對城市建設各有關環節和各種信息資源體進行比較分析，我們認為城建檔案是包容城市建設信息最完整、最豐富、最真實可靠、最持久系統、最集中精煉的領域。其它信息體，如建筑設計、規劃設計、勘察測量、工程交易、房地產，建設法規及建設文書等，都不具備城建檔案的優勢。因此，從建立城市建設基礎性數據庫的角度出發，最有優勢、最有現實意義的莫過于建立城市建設檔案電子信息庫，實現城建檔案收集、管理、利用的電子化，從而實現城建檔案信息的廣泛共享，極大地提高城建檔案服務城市建設的能力和效率。以城建檔案電子信息庫的建立和運作來帶動其它基礎性數據庫的建立，從而形成全國性的建設信息服務網絡，這就是我國城市建設信息化的網絡基礎。
3、城建檔案工作是城市建設事業的重要組成部分
城建檔案工作是城市建設發展中的全局性工作。城建檔案工作參與并貫穿了城市規劃、建設和管理的全過程，在對城市建設發展的每一領域、每一環節進行記錄的同時，也行使著促成每一領域、每一環科學、規范、真實性操作的職責。這是它與建設發展中的其它環節如：規劃，拆遷、勘察、設計、施工、質監、安全、竣工驗收、權屬管理等最大不同之處。城建檔案包括了城市基礎、規劃審批、征地拆遷、建設管理、市政設施、水文地質、建設科研、風景園林、歷史名勝……可以說從宏觀到微觀兩方面來看，城建檔案都涵蓋了城市建設發展的方方面面。它不僅反映了城市建設發展的整體水平，也能洞察到細節方面存在的問題。正是基于這一優勢，許多城市的建設主管部門都非常重視和支持城建檔案館的專業隊伍建設，不斷加大投資力度，提高他們的現代化管理水平，對他們的編研成果。研究報告中的建設性意見都積極采納，并由此形成決策或政策性文件。
城建檔案工作是促進建設工程質量的重要保證。自2000年以來，我市城建檔案館緊緊抓住全面小康社會建設背景下新一輪城市建設高潮的機遇，嚴格按照國務院第279號令《建設工程質量管理條例》關于建設工程質量終身責任制的要求，在全市建設工程中大力推行建設工程檔案終身負責制，規定所有建設工程在辦理施工報建時，建設單位必須與城建檔案館簽訂《建設工程檔案移交責任書》，建設方、施工方負責人和資料員必須填寫《建設工程檔案終身責任人登記表》，大大增強了相關人員的檔案責任意識。在工程開工時，主動組織建設、施工、監理等建設工程五家責任主體進行檔案工作技術交底，使檔案工作深入人心。在工程施工過程中主動配合建設單位，質量監督、監理部門對檔案編制情況進行檢查、保證檔案是工程實體的真實反映，檔案編制與工程進度同步。建設過程中弄虛作假，以次充好、偷工減料等行為得到了有效制止，工程檔案工作實際上產生了促進工程質量，促進工程規范管理，促進建設領域反腐敗工作的作用。建設工程檔案的保送率、合格率均達到了100％，這一系列工作實踐創新了城建檔案工作的角色定位，引起的各級領導的重視和支持，城建檔案工作的社會地位和發展空間都有了較大改善。
城建檔案工作是實現城市建設行政職能的重要手段。正因為城建檔案工作涉及到城市建設發展的方方面面，我們可以把城市建設職能的實現通過城建檔案工作來進行落實、檢查和監督。在這里我們特別要強調不能把城建檔案工作片面化、靜態化、被動化。有人認為檔案工作就是保管資料，供事后備查和修史編志之用，最多不過是“事后諸葛亮”，出了問題翻一翻、查一查。這種觀點的要害是把城建檔案工作等同于城建檔案，把城建檔案又淡化為一般的參考資料，從而在實際工作中虛化和輕視城建檔案工作，使城建檔案工作被建設事業末端化和邊緣化。
綜上所述，我們認為城建檔案工作在城市建設中發揮著極其重要的作用，有著極其重要的基礎性地位。城建檔案工作的這些核心價值是由我國城市建設高速發展的現實和需要所決定的，并將隨著城市建設發展進一步得到加強。在這里要特別說明的是，我們談城建檔案工作的作用和地位，絲毫沒有要淡化檔案行政管理對城建檔案工作指導監督的意思。事實上，城建檔案工作的每一個成績的取得，都與檔案行政部門的支持和關心是分不開的。從城建檔案工作的作用和地位出發，我們認為城建檔案工作應更進一步發揮和突出檔案特色，依托和融入建設職能，創新服務，增添活力，以期為中國特色檔案事業做出更大的貢獻。
2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》），從根本上實現了由原來的城市規劃到城鄉規劃的轉變，使我國逐步打破了建立在城鄉“二元分治”結構上的規劃管理制度，進入城鄉一體規劃的格局。由于《城鄉規劃法》綜合性強，涉及土地、拆遷、房產、風景名勝、地下空間等方面，因此對當前我們的城建檔案管理工作，必然產生著互動作用，可從以下三個方面進行分析：
“一法一條例”城鄉二元分治管理所存在的問題
1989年《中華人民共和國城市規劃法》和1993年《村鎮和集鎮規劃管理條例》的頒布實施，使我國的規劃管理實際上是建立在“就城市論城市、就鄉村論鄉村”的規劃制定與實施模式，這種行政管理方式在實踐中遇到了一些具體問題，主要表現在：一是不利于城鄉統籌均衡發展。城鄉規劃管理產生二元結構，使鄉村規劃相對落后于建設發展需要；二是造成法律空白地帶。規劃的科學性和嚴肅性不夠，任意修改規劃、不按規劃進行建設，這種現象在城鄉結合部地區和開發區表現尤為突出；三是對城市建設缺乏整體規劃。一些地區城市建設脫離地域環境和經濟發展實際，為搞“政績工程”，大量圈占農業用地，盲目擴大城市建設規模，使城鄉建設缺乏統籌協調。
目前我國城建檔案管理機構設置情況
按照1980年12月9日國務院批準的《科學技術檔案工作條例》第28條，“大中城市應當建立城市基本建設檔案館，收集和保管本城市應當長期和永久保存的基本建設檔案。”之規定，我國各直轄市、省會等大中城市相續建立了早期的城市基本建設檔案館，后期根據國家體制改革的需要，將原“城市基本建設檔案館”變更為“城市建設檔案館”。均履行本區域內城建檔案管理的工作職責，就全國各城市檔案館設置情況看所不同的是存在隸屬關系的區別，有的城建檔案館隸屬城市規劃主管部門（如：天津市），但多數檔案館則隸屬于城市建設主管部門(如：武漢市)。這兩種管理體制在建設工程檔案管理上模式相近，存在的問題各不相同，主要是在部分建設工程文件材料流向（歸檔）上缺乏統一的實施細則。《城鄉規劃法》第45條、第67條，有關工程竣工驗收資料報送，就存在不同的主管部門進行“多頭”管理的矛盾，需要有統一的實施辦法予以規定。
《城鄉規劃法》的實行對當前城建檔案工作的互動作用
1.城建檔案管理區域產生延伸。隨著我國經濟建設的不斷推進和發展，我們可以看到從城市規劃法到城鄉規劃法，由原來二元化分治到城鄉一體規劃的轉變，這種轉變要求我們要用科學發展觀來管理城建檔案，我們的工作不能只局限于城市區域范圍，而應該延伸到“鄉、鎮”和其他建設領域。一是高新技術開發區、經濟開發區建設；二是移民建鎮建設；三是風景名勝保護；四是舊城改造；五是地下空間利用等。
2.業務管理和業務技術檔案歸檔內容產生變化。應將城鄉規劃活動中所產生的與城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃以及城市規劃的實施評估報告等相關規劃體系資料，納入城建檔案的歸檔范圍，并與城市總體規劃、鎮總體規劃一般規劃期限相一致，對保管使用滿20年的規劃檔案，形成單位應向檔案館移交檔案原件或檔案復制件。
3.建設工程項目前期文件材料歸檔內容產生變化。《城鄉規劃法》第36條、第38條、第40條，分別對建設項目劃撥土地選址意見書及附件、地塊規劃條件、修建性詳細規劃做出了明確規定。因此，在現行的工程項目前期文件材料中，應增加這些重要歸檔內容。
4.《城鄉規劃法》與涉及城建檔案相關法規的配套。《城鄉規劃法》第45條，在對建設工程是否符合“規劃條件”進行核實的問題上，明確規定“未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織工程竣工驗收”，“建設單位應當在工程竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料”。
按照《檔案法》第11條規定，“機關、團體、企事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案”。國務院《建設工程質量管理條例》第17條規定，“建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規定，及時收集、整理建設項目各環節的文件資料，建立、健全建設項目檔案，并在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管部門或者其他有關部門移交建設項目檔案”。針對上述法律、法規的規定，很顯然在工程竣工檔案報送問題上，需要有與之配套的實施細則進行規范，否則將會產生“多頭”管理的現象。
武漢市建設行政主管部門是城市建設委員會，市城建檔案館受建設行政主管部門委托，具體負責城市建設檔案的日常工作。因此，各建設單位應當嚴格按照有關規定，在工程竣工驗收后按規定的時限，向市城建檔案館移交一套符合規定的工程建設項目檔案原件。
因此，在這里我們需要理順三個關系，一是城鄉規劃部門“規劃條件”的核實結果，已成為了工程竣工驗收的前置條件，這就要求我們的檔案工作增加檢查“規劃條件核實文件”的內容；二是城鄉規劃部門所要求的工程竣工驗收資料是全部建設工程檔案中的一個組成部分，僅涉及有關竣工驗收部分的資料；三是根據《中華人民共和國檔案法實施辦法》第21條規定，“檔案縮微品和其他復制形式的檔案載有檔案收藏單位法定代表人的簽名或者印章標記的，具有與檔案原件同等的效力”。因此，建議在制定與《城鄉規劃法》配套的實施細則時，需要明確城鄉規劃主管部門可接收具有“原件在檔案館保存”印章標記的復印件。從而解決建設單位無法向多個行政主管部門報送竣工驗收資料原件的問題。
《城鄉規劃法》的實行，為檔案工作與時俱進提示了新的思路，使檔案工作也隨之逐步延伸到城鄉建設的整體活動中。
（作者單位：武漢市城建檔案館 430015）