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第1篇

凡本市戶籍，未滿18周歲，失去父母和事實上無人撫養的未成年人均納入孤兒保障范圍。包括兒童福利機構（含收養孤兒的其他社會福利機構）內集中養育的孤兒和棄嬰、社會散居孤兒、暫時查找不到家庭的流浪未成年人和暫時查找不到父母的棄嬰、因父母服刑或其他原因暫時失去生活依靠的未成年人、受艾滋病影響的未成年人等（以下簡稱孤兒）。

二、落實孤兒保障措施

（一）進一步加強孤兒安置工作

各地要按照有利于孤兒身心健康成長的原則，采取親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養等多種方式，妥善安置孤兒。孤兒的監護人依照《中華人民共和國民法通則》等法律法規確定。監護人不履行監護職責或者侵害孤兒合法權益的，應承擔相應的法律責任。對沒有親屬和其他監護人撫養的孤兒，經依法公告后由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養。依照《中華人民共和國收養法》開展棄孤兒的國內收養，穩妥開展涉外收養。要充分發揮兒童福利機構兜底保障作用，確保不能回歸家庭的孤兒得到良好撫育和妥善安置。

（二）進一步加強孤兒保障體系建設

1．落實孤兒基本生活保障制度。各地要按照不低于當地平均生活水平的原則，確定孤兒養育標準，并按照經濟社會發展水平和上年度城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入增長幅度，建立自然增長機制。各縣區要嚴格按照省政府關于“將孤兒基本生活費列入財政預算，確保及時足額到位”的要求，全面落實孤兒保障政策。年，全市機構養育孤兒最低養育標準為每人每月1144元，社會散居孤兒最低養育標準為每人每月686.4元。年，中央財政給予孤兒（散居和機構內）養育專項補助每人每月180元，省財政從年起將再給予北地區孤兒每人每月180元補助，其余所需經費由各縣區財政安排專項資金予以足額及時保障。各級民政、財政部門要建立嚴格的孤兒基本生活費管理制度，加強監督檢查，確保專款專用，按時發放到位。

2．提高孤兒醫療康復保障水平。將孤兒納入城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉醫療救助等制度覆蓋范圍，適當提高孤兒醫療救助水平。進一步組織實施“殘疾孤兒手術康復明天計劃”，落實貧困家庭兒童重大疾病慈善救助制度，鼓勵地方政府和社會慈善組織為孤兒投保意外傷害保險和重大疾病保險等商業健康保險或補充保險，真正緩解孤兒的醫療困難。衛生部門要對兒童福利機構設置的孤兒服務衛生所（室）給予支持和指導。鼓勵、支持醫療機構采取多種形式減免孤兒醫療費用。

3．落實孤兒教育保障政策。各地要采取積極有效措施，切實保障適齡孤兒受教育的權利，將義務教育階段的孤兒寄生全面納入生活補助范圍。對在幼兒園、普通高中、中等職業學校、高等職業學校和普通本科高校就讀的孤兒，納入國民教育國家資助政策體系優先予以資助。孤兒成年后仍在校讀書的，繼續享受相應政策，學校為其優先提供勤工助學機會。切實保障殘疾孤兒受教育的權利，具備條件的殘疾孤兒，在普通學校隨班就讀；不適合在普通學校就讀的，安排到特殊教育學校就讀；對于不能到特殊教育學校就讀的殘疾孤兒，鼓勵和扶持兒童福利機構為他們設立特殊教育班或特殊教育學校，為其提供特殊教育。

4．扶持孤兒成年后就業。認真貫徹落實《中華人民共和國就業促進法》和《國務院關于做好促進就業工作的通知》（國發〔〕5號）等精神，鼓勵和幫扶有勞動能力的孤兒成年后實現就業，按規定落實好職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、免費職業介紹、職業介紹補貼和社會保險補貼等政策。孤兒成年后就業困難的，優先安排其到政府開發的公益性崗位就業。人力資源和社會保障部門要進一步落實孤兒成年后就業扶持政策，提供針對和就業援助，促進有勞動能力的孤兒成年后就業。鼓勵自主創業，對符合條件的成年孤兒，要給予場地安排、稅費減免、小額貸款擔保及貼息、創業服務和培訓等方面的優惠政策。

5．加強孤兒住房保障和服務。居住在農村的無住房孤兒成年后，按規定納入農村危房改造計劃優先予以資助，鄉鎮政府和村民委員會要組織動員社會力量和當地村民幫助其建房。居住在城市的孤兒成年后，符合城市廉租住房保障條件或其他保障性住房供應條件的，當地政府要優先安排、應保盡保。生活在兒童福利機構中的孤兒成年后，凡符合廉租住房、經濟適用住房申請條件的，應給予優先安排。對有房產的孤兒，監護人要幫助其做好房屋的維修和保護工作。

（三）進一步加強兒童福利機構建設

1．加強兒童福利機構建設。“十二五”期間，人口和孤兒較多的沭陽、泗陽、泗洪三縣要積極爭取國家兒童福利機構建設“藍天計劃”，建成獨立的兒童福利機構。各級政府要加大資金投入，為兒童福利機構配備撫育、康復、特殊教育必需的設備設施。兒童福利機構設施建設、維修改造及有關設備購置，所需經費由財政預算、福利彩票公益金、社會捐助等多渠道解決。發展改革部門要充分考慮兒童福利事業發展需要，統籌安排兒童福利機構設施建設項目，逐步改善兒童福利機構條件。海關在辦理國（境）外無償捐贈給兒童福利機構的物資設備有關手續時要給予便利。

2．加強兒童福利機構工作隊伍建設。科學設置兒童福利機構崗位，加強孤殘兒童護理員、醫護人員、特教教師、社工、康復師等專業人員培訓。在整合現有兒童福利機構從業人員隊伍的基礎上，積極創造條件，通過購買服務和社會化用工等形式，充實兒童福利機構工作力量，提升服務水平。按照國家有關規定，落實對兒童福利機構工作人員的工資傾斜政策。將兒童福利機構中設立的特殊教育班或特殊教育學校的教師、醫護人員專業技術職務評定工作納入教育、衛生系統職稱評聘體系，在結構比例、評價方面給予適當照顧。

3．成立兒童福利服務指導中心。兒童福利服務指導中心屬公益性質，所需經費納入財政預算。成立市兒童福利服務指導中心，與市社會福利中心合署，并適當增加編制。各縣（區）應通過合署或掛牌方式，對現有的社會福利機構進行資源整合，成立兒童福利服務指導中心，負責孤兒養育狀況的監督評估、對監護人進行指導和培訓、兒童權益相關事務并向困境兒童和其他有需求的家庭輻射。通過專業的指導服務，使兒童健康養育和兒童權益得到根本保證。

三、不斷健全孤兒保障工作機制

（一）組織領導機制。各地、各有關部門要高度重視孤兒保障工作，將其作為加強社會建設和管理的重要方面，納入國民經濟和社會發展總體規劃、相關專項規劃和年度工作計劃。要切實加強對孤兒保障工作的領導，進一步健全“政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的孤兒保障工作機制，及時研究解決工作中存在的實際困難和問題。民政部門要發揮牽頭部門作用，加強孤兒保障工作能力建設，充實兒童福利工作力量，強化對兒童福利機構的監督管理。財政部門要建立穩定的經費保障機制，將孤兒保障所需資金納入社會福利事業發展資金預算，通過財政撥款、彩票公益金等渠道安排資金，切實保障孤兒的基本生活和兒童福利專項工作經費。發展改革、教育、公安、司法、人力資源社會保障、住房城鄉建設、農業、衛生、人口計生、審計、稅務、監察、殘聯等部門要將孤兒保障工作納入本部門職責范圍，進一步明確責任，協調配合，合力推進孤兒保障工作。

第2篇

處于試點階段的社區矯正，是在沒有法律專門規定、沒有專業理論指導、沒有專業工作人員、沒有成熟運作模式、沒有可借鑒的成功經驗的背景下，靠“摸著石頭過河”小心翼翼的實踐著，現在，各試點省市的社區矯正工作普遍面臨著這樣幾方面的困難與問題。

1、管理遇阻

社區矯正由于沒有專門的立法，而實踐又強調必須在現有的法律框架體系內，因此，在工作中，一些管理便遇到了困難。表現在這樣幾個方面：

一是管理的權威不足。由于社區矯正工作人員在開展工作時，因為身份上不是警察，沒有制服，而民間習慣于認同制服、相信穿制服的管理者的權威。因而，有些社區矯正工作人員按規定進行矯正對象走訪時，走訪對象家庭或單位讓他吃“閉門羹”。

二是管理的法律依據不充分。剝奪政治權利依刑法的有關規定，屬于資格刑，罪犯在服剝奪政治權利附加刑時，只應當被限制若干不能享有的權利，而他們的人身自由不應當被限制，但社區矯正與剝奪政治權利的罪犯一旦結合起來，則執行剝奪政治權利的罪犯也要向其他的罪犯一樣接受管理與教育，他們的自由也被限制起來。

三是公益勞動難落實。社區矯正中的公益勞動本意是作為一種教育手段，但公益勞動畢竟是一個過程，對這個過程必須有組織有管理才能正常開展，社區矯正工作人員在組織開展公益勞動時，最初曾想組織集中性公益勞動，后來發現這樣的要求不現實，調整為根據要求，保證每月不少于12小時的公益勞動，勞動的場所不強調在同一個地點，每次勞動的具體時間不強調統一，由社區矯正對象自由安排。然而，即使這樣也不現實。因為社區矯正對象中，有不少人在當地沒有工作，他們必須到外地去打工，如此頻繁的勞動要求，會讓他們無法繼續自己好不容易才找到的一份工作，所以，一些人干脆放棄了公益勞動。也有人提出，自己愿意用金錢贊助一些單位如敬老院、小學以替代公益勞動，但現有制度又沒有易科處罰的做法。

2、技術不精

試點省市的社區矯正，從形式上看，各具特色，每個省市的試點都有自己的模式，但細細考量這些模式，筆者覺得，每一種模式，雖然都已具備了一定的體系，尤其是從制度規定上看，從工作流程到人員管理、紀律要求、矯正對象的考核管理、各類表式的填寫，都規定的很詳盡，但這些規定畢竟只是一些抽象的要求，這些制度規定與實際相結合，必須要在實踐上下功夫。因此技術就顯得非常重要。然而，現在社區矯正工作的技術，僅從文字上看，以下幾個問題值得注意。

一是對罪犯情況分析，空話套話多，多名罪犯一樣的情況，體現不出每名罪犯不同于他犯的個性特征。在分析的內容上，僅僅局限于對罪犯所犯的罪名、罪犯的主觀過錯、犯罪后的態度進行簡單的概括，而沒有涉及到罪犯的性格、罪犯的過去經歷、罪犯的人際關系、罪犯所以會走上犯罪道路的原因，罪犯與被害人、與所在社區的現實關系。

二是關于矯正對象訪談，訪談的內容被格式化為固定的幾項內容，然后在應回答的部分分別填充少量的文字，不少內容的回答都是“清楚”、“知道”。

三是對罪犯的矯正計劃的制作，從原則到原則，只是把有關制度規定的幾項內容販運到有關的表格中，而沒有具體的運作措施。計劃的制度性與可操作性得不到體現。

四是關于罪犯的評估報告，在得出是否適用社區矯正結論之前，所作的調查，范圍窄、對象少，問及的問題過于簡單，多為罪犯個體最基本情況，沒有涉及到罪犯的人身危險性，罪犯是否具有可矯正性、罪犯社區矯正的有利與不利因素會有哪些等。

五是關于矯正日期的起算。罪犯被社區矯正應當從何時起算。按理應當從被公開宣告社區矯正的當天作為社區矯正的日期，以前被羈押的日期有一日則折抵一日或兩日。但在一些社區矯正宣告書中，筆者發現不少罪犯的矯正日期都與宣告日期不符，在這些宣告書中，社區矯正日期都是從人民法院判決生效之日起算，而不少罪犯的判決都是幾年前就已作出，那時，我國還沒有試點社區矯正。

3、隊伍不穩

社區矯正在試點時期，從職責分工與要求上看，關涉的部門很多，但一旦具體落實起來，則又出現了沒有專人工作的問題。不少地區的司法所的人員本來就不多，一般都在3名成員以下。而這些人由于編制在街道或鄉鎮，他們很少能專門單一從事社區矯正工作，他們的常規工作包括了民事調解、法制宣傳、法律咨詢等，他們經常會被地方上的領導指派去從事其他如計劃生育、房屋拆遷等與司法所工作職責并不一定相稱的工作；這些人在司法所的工作職位也不具有穩定性，他們的工作職位變動是常有的事。有些地區通過公開考試，結合確定的條件標準，招錄社會上一些人員從事具體的社區矯正工作事務。而這些人成為專門的社區矯正工作人員后，他們的心態如何？筆者曾問過部分工作人員，他們普遍反映，由于待遇太低，工作量大，工作非常辛苦，他們現在在觀望，如果待遇不能有所提高，他們會自動離開的。這樣就出現了新的矛盾：這種招錄專門社區矯正人員的做法只會出現在經濟發達的地區，經濟落后地區的財政根本就拿不出這筆資金；但經濟發達地區的人對從事這項工作的經濟收入期待又是比較高的，達不到要求他們只能選擇離開。也就是說窮困也罷、富裕也罷，反正都難招得起社區矯正專門人員，招來了也不一定能留住。

4、財力不足

社區矯正，作為司法所的一項常規工作，屬于新增加的工作內容，理應有相應的資金撥付作為實施的保障，況且這樣工作責任大、任務重。但是現在，把這項工作的具體開展交給司法所時，司法所人員明顯感到在財政上有這樣幾方面的問題需要解決。一是財政保障錯位。社區矯正的工作對象，都是原來由公安部門負責監督考察的對象，現在由于實施社區矯正，移交給司法所，那么，在工作轉移的同時，原先由國家撥給公安部門用于監督考察社區矯正對象的費用，至少應當拿出一部分給社區矯正部門用于社區矯正活動。二是財政保障主體不當。對社區矯正工作，應當由誰來作為財政保障主體，理論上分析，應當比照監禁矯正，由國家財政撥款保障管理與矯正工作的正常進行，這里的國家財政可以用省財政作為實施的具體體現，但是在推進這項工作時，實際的財政保障主體成了各地市以下的地方財政部門，尤其是地方上的基層街道和鄉鎮政府財政，時常要拿出一定數量的資金用于社區矯正活動。三是社區矯正的資金數量明顯不足。表現在各地司法所的建設達不到推進社區矯正工作初期要求的建設標準，社區矯正工作人員進行社區矯正走訪等活動的車輛支出費用沒有地方報銷。

5、宣傳不力

社區矯正是一個新事物，社會上的百姓并不了解社區矯正，需要我們通過大量的宣傳來向老百姓具體說明。聯合國第一屆防止犯罪暨犯罪處遇會議關于開放式刑事執行機構之相關建議案指出：“開放式刑事執行機構之運用，必須獲得一般公眾，尤其為機構所在地之社會有效合作，始能順利進行。因此之故，必須將各開放式刑事執行機構之目的與方法，及制度之實施基于執行者有相當自行節制能力之事告知公眾。關于此點，地方及國家新聞機構如能廣事宣傳，當極具價值。”

事實上，宣傳與告知的工作，我們做得非常欠缺。筆者在與被矯正對象談及周圍人對他被處以社區矯正刑罰后看法時，一些人反映，老百姓不懂得社區矯正，他們只知道犯了罪要進監獄，否則就是沒犯罪。筆者也曾為找尋一個鎮司法所而向老百姓打聽具體地址，多數老百姓問筆者是不是就是法庭，他們知道法庭在什么地方，但不知道司法所在什么地方，甚至有些老百姓回答筆者，他們沒有聽說過他們那兒還有司法所。推進社區矯正工作，我們曾經期望通過有作為而后有地位，但是在我們努力作為之后，由于宣傳力度不大，我們仍然沒有爭到多少地位。二、社區矯正面臨的困難與問題的原因

1、法制不健全、法律內在矛盾無法協調

社區矯正在試點期間，沒有專門的社區矯正立法。工作所依據的主要是兩院兩部《關于開展社區矯正試點工作的通知》及《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，但是這個通知，只是確定了社區矯正五種對象，以及工作的一般要求，而在具體工作中，涉及到相關法律特別是法律與法律之間的矛盾，或是法律與實際工作矛盾時，從這個通知中是沒有辦法找到解決的根據的。各試點省市在推進時，基本上都自行制定和頒布了一些社區矯正工作的具體制度與規定，如工作意見、工作流程、管理規定、考核與獎懲規定等等。但是這些制度與規定，有不少內容突破了現在法律的規定，如假釋犯按照刑法的規定“在假釋期間，一般不得減刑，除非有重大立功表現。”而一些省市卻通過自已制定的制度，規定假釋犯可以減刑，有重大立功表現應當減刑。這就突破了現行刑法的有關規定，顯然這種突破是非授權的行為。再如關于對社區矯正對象的監督與考察，刑法規定都由“公安機關監督與考察”，但刑訴法又將其中的緩刑罪犯的監督與考察規定為“由公安機關交所在單位或基層組織”，社區矯正工作運作期間，一些地區又將這種監督與考察的權力部分收歸社區矯正部門，法律規定中存在著內在的矛盾，實際操作與法律規定又有出入時，應當相信什么呢？基于這樣的矛盾，社區矯正對象以及一些單位、個人有時會認為社區矯正的一些做法是非法的，是沒有法律依據的。所以他們拒絕接受管理和認同做法。這樣就帶來了管理遇阻的麻煩。按照規定，凡是社區矯正對象都應當參加公益勞動，而且每月不能少于12小時，但由于不少罪犯在外打工，接受罪犯打工的用人單位，他們并不一定認同這種做法，他們采取不放人的措施，讓罪犯要么長時間回不來；否則就再也回不去。這又迫使罪犯不得不放棄公益勞動。

2、宣傳不到位，社會影響力不廣

任何一種社會性活動都應當在必要宣傳的基礎上，在人們對這項活動有了一定認識基礎上，才能順利地開展，但社區矯正，從它開始試點起，就始終只是在圈子里傳播，沒有真正面向社會的宣傳與發動，老百姓對這么一個洋概念，講都講不順口，也不了解社區矯正的性質、意義、目的、作用。因此，當某個社區矯正工作人員與具體的單位或個人接觸，想開展相關的社區矯正工作時，對方很容易采取不配合的態度。許多社區矯正工作人員把這種不配合歸因于他們身上沒有制服，其實問題的實質不是有沒有制服的問題，而是社區矯正這項工作沒有深入人心，普通民眾對這項工作不了解也不理解，我們承認，我國民眾歷來有制服崇拜心理，習慣于認同制服權威，但制服本身并不直接產生權力，它只是權力的外顯。然而，權力的外顯并不一定就得要制服才能實現，如果通過宣傳，民眾內心已經體認了社區矯正，又何必在乎有沒制服加身呢？筆者在某省一個小鎮問普通百姓是否知道社區矯正，他們回答從來沒聽說過。而該小鎮有70多名社區矯正對象目前正在接受矯正。可見我們的工作與老百姓就隔著那么一層其實并不難捅開的紙。

3、缺乏專業隊伍，工作質量沒有技術支撐4、財政無制度納入，資金給付沒有制度保障

對于司法所來講，社區矯正是一種需要一定數量經費支撐的工作，如各類材料的制作、為經常性的走訪矯正對象所需的交通工具，開展集中教育的設施、設備，進行心理咨詢的儀器，都需要花費資金購買，有些省份也曾專門下文規定各地開展社區矯正時司法所的硬件配置應當達到的標準，如應當有專門的電腦、電話、傳真機等，但所有這些物品，司法所自身是無錢購買的，這就需要由上級部門撥款或財政部門拿錢購買。但由于社區矯正所需要的工作經費既沒有標準，也沒有納入財政保障制度體系，司法所的上級部門沒有這項專門經費，地方財政部門也認為這項工作增加了地方財政的額外支出，因此，經濟發達地區的地方財政還可能拿出少量資金資助社區矯正工作，而經濟不發達地區的地方財政，則一分錢都不會拿出來給社區矯正部門。沒有經費限制了社區矯正的開展，如有些地區的社區矯正工作人員因為走訪矯正對象而花費的交通費用無處報銷，只好采取減少走訪次數，能不走訪的盡量不走訪。三、細化、做實和加強社區矯正工作的對策

社區矯正，作為一類非監禁刑，與監禁刑有著同樣的刑罰目的——把一個個曾經危害社會的犯罪分子改造成為不再危害社會的守法公民，改造人的工作是一門偉大而復雜的人學，從事這種活動必須精工細琢。針對目前社區矯正工作中面臨的困難與問題，筆者認為，我們應當著力抓好這樣幾項工作：

1、加強宣傳教育，擴大社區矯正的影響力

社區矯正并不只是社區矯正部門內部的事，它事關整個社會的平安建設，是社區的事。社區矯正的本意之一就是要用社區的力量來矯正罪犯。如何把社區的力量利用起來，我們的宣傳工作首先要跟上。只有我們做好了宣傳工作，讓社區的成員理解社區矯正，從而支持社區矯正、參與社區矯正。鑒于社區矯正的影響力波及范圍太窄，我們應當努力通過報刊專欄、小區櫥窗、電視專題、小區知識講座、編印相關工作手冊等形式，加強社區矯正的宣傳，促進社區矯正在社區深入人心。在社區矯正宣傳活動中，我們不僅要向社區居民介紹社區矯正，我們還要向他們表明社區矯正工作的嚴肅性，社區居民配合社區矯正工作開展的正當性、必要性，使社區居民懂得，做好社區矯正工作，不僅是改造了罪犯，造就了罪犯的新生，也更加有利于社區的和諧與安寧，社區矯正維系著社區群體的共同利益，這樣就能促進他們支持和配合開展社區矯正工作的自覺性。

2、加強法制建設，盡快完善社區矯正立法

法制不健全是社區矯正面臨眾多困難與問題的一個重要原因，加強法制建設，厘清法律內部的矛盾，進行刑法和刑訴法的相關修訂，該由社區矯正部門行使的權限，從法律上劃歸社區矯正部門，這樣便于社區矯正部門名正言順地開展工作。另外，筆者覺得，在社區矯正對象確定上，我們不能簡單地認為目前放在社會上接受刑罰的對象就是社區矯正的對象。因為社區矯正在管理上的一個普遍性舉措就是要限制矯正對象的人身自由，但這種對人身自由的限制只有在法律授權情況下才有權作為，可是社區矯正對象中被剝奪政治權利的罪犯，他們服的是資格刑，他們只是不能行使某些權利，其除此不應再對他們施加任何義務性要求，但他們一旦作為社區矯正對象，則人身一樣被限制自由。因而今后在立法時一定要注意不要把剝奪政治權利的罪犯作為社區矯正的對象。當然，社區矯正工作對法律的觸動，并不僅限于刑罰執行，它甚至已涉及整個刑事法的運作，因此，在條件成熟時，最好是能制定出一部較為完善的社區矯正法。

3、加強隊伍建設，促進社區矯正人員專業化

社區矯正工作是一項非常技術化的工作，沒有一套專業技術本領就無以做好社區矯正工作。目前社區矯正工作面臨的技術不精，正是源于我們社區矯正工作人員的技術問題。就目前情況而言，我們不能總是讓司法所的工作人員兼職社區矯正工作，這樣他就難以下定決心鉆研社區矯正技術，況且到目前為此，我們還沒有培養出專門的具有熟練專業技術本領的社區矯正專業人才。理論上講，從事社區矯正工作的人員更應當努力鉆研社區矯正技術，今后社區矯正工作的完善與發展，要靠現在的工作人員出經驗、出技術、出模式，出理論。所以，今后，在社區矯正工作隊伍建設上，應當強化司法所的力量，大力增加司法所編制，使司法所的人員在現在的3個人基礎上增加到每所不少于5人，其中按排2人專門從事社區矯正工作，同時向社會招錄一定數量的社工，作為社區矯正工作的具體管理者。這樣社區矯正有了專人從事，工作的質量就會有所提高，社區矯正的人手增加，工作就會有人去做，工作保持相對穩定，社區矯正工作人員就會以此作為事業，為之努力奮斗，也只有這樣通過穩定隊伍、促進專業化，才能提高社區矯正技術水平，從而提高社區矯正工作的質量。